領導班子調整過快、過頻會導致“政績產權”不清晰,“不知道現在做的事情算誰的政績,承諾可信度就比較低,而且接任者是否會落實前任做出的承諾也是個問題。”
  地方“兩會”承諾,你信不信?文_本刊記者 徐浩程
  “做不到的不要寫”,3月6日,本次國務院政府工作報告相關起草組成員在接受媒體採訪時,稱這是報告起草的要求之一。這在中央層面也許如此,在各地方卻不盡然。“如果給副省級城市政府工作報告中‘承諾’的可信度附一個值,從0到3,那麼2002年承諾的可信度只有0.9,到2011年可信程度增長了不少,有1.6,但離最高值3還是相差很遠。”中山大學嶺南學院博士後流動站工作人員楊君告訴廉政瞭望雜誌記者。楊君將政府工作報告中各項目標、要求、計劃稱為政府的“承諾”。從2010年開始,他一直研究這些承諾的策略與可信度。在比較研究了15個副省級城市2002年~2011年150份政府工作報告後,他得出的結論是:“在地方官員的承諾行為中,承諾主題的趨同性和承諾可信度的異質性並存,晉升預期、城市特征、官員個人特質等都會影響承諾的可信度。”
  哪些承諾不可信?
  楊君將地方官員在政府工作報告中的承諾分為關鍵承諾與非關鍵承諾。關鍵承諾通常會被放在報告的首要位置,它們體現了地方官員對於上級官員某段時間關註焦點的回應。“比如GDP一般都被放置在第一的位置,而隨著中央越來越強調節能減排,最近幾年節能減排的位置也被逐步提前。”與此相對的非關鍵承諾,則散見於報告各分領域,往往帶有一定程度的地域性和自主性體徵。“2011年長春市政府工作報告就提出當年要‘基本完成農村泥草房改造’的承諾,這在深圳等城市就不會出現。”相比較而言,關鍵承諾通常都是經濟指標,是地方政府遵循中央政府定下的基調做出的——黨代會定調子、經濟工作會議定標準,所以其可信度要比非關鍵承諾的可信度高,兩者高低的差距在2008年逐步拉大。在楊君看來,這主要是因為“政府工作報告中的承諾幾乎包羅萬象,掌握有限資源的地方官員要想面面俱到地履行全部承諾顯然是一個無法完成的任務。而2008年之後,經濟增長難度加大,這些副省級城市在維持經濟增速不減的同時,就沒有多少精力來全力地完成其他承諾,尤其是非關鍵承諾,只能點到為止。”從具體指標來看,GDP、固定資產投資等指標承諾的可信度增長趨勢明顯,而“節能減排”的下降趨勢最為明顯,形成了明顯的反差。在地方官員的眼中,響應中央節能減排的號召,提出不低於中央政府預期的節能減排指標是必須要做的事,不過履行則可相機而動。“經濟增長和節能減排在當前還無法兼得,而經濟增長與地方官員的晉升密切相關,因此不難理解地方官員對於節能減排承諾只能應付了事。”楊君稱。
  什麼在影響可信度?
  不同年度、不同地區之間承諾的可信度並不一樣。“區域對承諾的可信度的影響有,但並不穩定。2003年以前,深圳承諾可信度就比較高,2003年之後可信度就相對偏低。”楊君稱,這主要是因為各地的城市規模、書記市長的個人特征等都會影響承諾的可信度,“相較而言,個人特征的影響更大”。楊君研究10年間這些副省級城市一把手仕途發現,獲得晉升者的平均年齡為51.5歲,平調離任者的平均年齡為52.8歲,退居二線者的平均年齡則為57.8歲。在晉升高峰年齡49歲來臨之前,市長與市委書記的政策承諾可信度趨勢比較一致,都呈現出逐步上升趨勢。“這段時間他們具有明顯年齡優勢,會比較積極地表現出施政熱情和動力,希望在上級和公眾面前塑造一個充滿政治抱負和責任感的形象,因而承諾可信度比較高。”此後隨著晉升年齡優勢的逐步喪失,承諾可信度逐步降低,但在52歲之後,可信度又會反彈,特別是市長承諾的可信度在58歲以後會出現更明顯的上升。“年齡增長雖然意味著晉升概率的下降,同時可能也意味著外在的晉升壓力緩解了,而內在的責任感逐漸恢復了主導地位,城市一把手反而可以比較‘放開手腳’開展工作,出現了自我實現的補償效應。”楊君告訴記者。楊君在另一個以這15個城市2001到2009年政府工作報告為樣本的研究中,還發現,可信度在官員任期內存在周期性波動,“一般在每一屆任期第三年左右達到最高點,即出現‘新官上任三把火’現象。”如果這些副省級城市一把手有省級任職經歷的話,將增加他們運作資源的能力,承諾的可信度也會相應增加。最終,就出現了那些任期短、年齡小、有省級任職經歷的官員,承諾的可信度更高的現象。“一個很有意思的現象是,城市規模尤其是戶籍人口,對承諾的可信度有積極影響。”在楊君看來,這部分是因為中國很多政治資源與社會資源都是按照戶籍人口來分配的,比如說人大代表、官員的職數等等,這就讓戶籍人口多的城市掌握著更多的資源,有利於這些城市一把手的承諾落實。一個任期中途領導班子調整也會影響承諾可信度。調整過快、過頻會導致“政績產權”不清晰,“不知道現在做的事情算誰的政績,承諾可信度就比較低,而且接任者是否會落實前任做出的承諾也是個問題。”
  沒兌現承諾,多大的事?
  顯然,每年地方政府都要面對不少沒有兌現的承諾。對於這些承諾,地方政府通常的反映是“報喜不報憂”。從150份政府工作報告來看,15個城市10年累計定量承諾有2257次,但其中只有1518次反饋了承諾完成情況,反饋率僅有67%。在已經達成目標的承諾中92%選擇進行了主動報告,僅有8%選擇進行間接報告、模糊報告或者未報告;而未達成目標的承諾中,消極報告的特征明顯,85%選擇間接報告、模糊報告或者未報告,僅有15%進行了主動報告。這在一定程度上反映出這些副省級城市政府工作報告普遍存在“重承諾輕報告”的現象,“承諾瀟瀟灑灑,報告含含糊糊”。這一現象在省級政府工作報告中同樣如此——2006年到2010年全國32個省市政府工作報告中承諾部分最高的占了83%,平均高達65%,但反饋的最多只有48%,平均只有28%。“承諾即便沒有兌現,也沒有多大的事,也很少會有追責或者對直接人帶來不被信任的影響。”相關專家告訴記者,“在中國現有機制下,承諾在‘兩會’上並不被十分重視,在審議報告時,一些代表熱衷於唱贊歌,言必稱‘學習領會’報告,審議過程最多是一般性的議論表態,大多數人只是聆聽或者默認別人的意見直接進行投票表決。這值得深思。”
(編輯:SN089)
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